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La CJCE se prononce sur la proportionnalité des mesures de lutte contre Xylella Fastidiosa.

vendredi 7 octobre 2016

La Cour de Justice de la Communauté Européenne (CJCE) considère que la Commission peut obliger les États membres à enlever tous les végétaux susceptibles d’être infectés par la bactérie Xylella fastidiosa, même en l’absence de symptômes d’infection,lorsqu’ils se trouvent à proximité de végétaux déjà infectés par cette bactérie.

Cette mesure est proportionnée à l’objectif de protection phytosanitaire dans l’Union et elle est justifiée par le principe de précaution, compte tenu des preuves scientifiques dont la Commission disposait lorsqu’elle l’a adoptée.

La procédure

La directive 2000/291 vise à garantir un haut niveau de protection phytosanitaire contre l’introduction d’organismes nuisibles dans l’Union, parmi lesquels la Xylella fastidiosa (ci-après « Xylella »). Cette bactérie phytopathogène, qui affecte de nombreuses plantes dont elle peut entraîner la mort par dessèchement, a été observée pour la première fois en Europe en 2013 sur des oliviers (Olea europaea L.) situés dans la région des Pouilles (Italie). En 2015, la Commission a adopté une décision2, par laquelle elle a imposé aux États membres de procéder à l’enlèvement immédiat des végétaux hôtes de la bactérie Xylella, quel que soit leur statut sanitaire, dans un rayon de 100 mètres autour des végétaux infectés par cette bactérie. Cette décision ne prévoit pas elle-même de régime d’indemnisation.

Conformément à cette décision, le Servizio Agricoltura della Regione Puglia (service chargé de l’agriculture pour la Région des Pouilles) a enjoint à plusieurs propriétaires d’oliveraies dans la province de Brindisi d’abattre les oliviers infectés par la bactérie Xylella ainsi que tous les végétaux hôtes – même en l’absence de symptôme d’infection par la bactérie – situés dans un rayon de 100 mètres autour des oliviers infectés.

Saisi de l’affaire, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) a suspendu l’ordre d’enlèvement des végétaux situés à proximité des oliviers infectés et a interrogé la Cour de justice sur la validité de la décision de la Commission au regard du droit de l’Union. Par son arrêt d’aujourd’hui, rendu dans le cadre d’une procédure accélérée, la Cour confirme la validité de la décision de la Commission au regard de la directive, lue à la lumière des principes de précaution4 et de proportionnalité.

Les motivations

La Cour précise tout d’abord que l’obligation d’enlever avec effet « immédiat » tous les végétaux hôtes dans un rayon de 100 mètres autour des végétaux infectés n’est pas en contradiction avec l’obligation d’appliquer un traitement phytosanitaire approprié pouvant inclure, « s’il y a lieu », l’enlèvement des végétaux. Ce traitement préalable porte, en effet, non pas sur les végétaux eux mêmes, mais sur les insectes infectieux « vecteurs » des bactéries et vise à limiter le risque de leur propagation au moment de l’enlèvement de la plante.

Ensuite, la Cour souligne que, en dépit du fait que les avis scientifiques n’ont pas démontré l’existence d’un lien de causalité certain entre la bactérie Xylella et le dessèchement rapide des oliviers, il ressort de ces mêmes avis qu’il existe néanmoins une corrélation significative entre cette bactérie et la pathologie dont souffrent les oliviers.

Le principe de précaution peut donc justifier l’adoption de mesures de protection telles que l’enlèvement des végétaux infectés, et ce, même si des incertitudes scientifiques subsistent à ce sujet.

Les données scientifiques ont en outre relevé que la diffusion de Xylella dépend essentiellement de certaines cicadelles dont la portée de vol est limitée, en moyenne, à une centaine de mètres et que les végétaux récemment contaminés peuvent être exempts de symptômes. Compte tenu de ces données scientifiques, l’obligation d’enlèvement des végétaux hôtes situés dans un rayon de 100 mètres autour d’une plante infectée apparaît une mesure appropriée et nécessaire pour éviter la propagation de la bactérie.

De même, la Cour considère que l’enlèvement des végétaux hôtes situés à proximité des végétaux infectés est strictement proportionné à l’objectif de protection phytosanitaire poursuivi.
- D’une part, cette mesure fait suite à l’adoption par la Commission, en 2014, de mesures moins contraignantes qui n’ont pas permis d’empêcher la propagation de la bactérie dans le nord de la province de Lecce.
- D’autre part, la Commission a renoncé à imposer l’enlèvement des végétaux hôtes situés à proximité des végétaux infectés dans certaines circonstances, à savoir lorsque, comme c’est le cas dans la province de Lecce, l’éradication de la bactérie Xylella n’est plus possible.
- Par ailleurs, l’adoption de mesures moins contraignantes n’apparaît pas possible, dès lors qu’il n’existe actuellement aucun traitement permettant de guérir les végétaux infectés en plein champ.

Une décision révisable en fonction de nouvelles données futures

Toutefois, la Cour indique que, si la situation devait évoluer en ce sens que l’éradication de la bactérie n’exige plus, sur la base de nouvelles données scientifiques pertinentes, de procéder à l’enlèvement des végétaux hôtes se trouvant à proximité des végétaux infectés, la Commission devrait modifier sa décision afin de tenir compte de cette évolution.

La légalité de la décision n’est pas affectée par l’absence de régime d’indemnisation

Enfin, la Cour souligne que le seul fait que ni la directive ni la décision de la Commission ne comportent un régime d’indemnisation des propriétaires des oliviers abattus ne signifie pas qu’un tel droit est exclu. Le respect de la Charte des droits fondamentaux de l’Union pourrait en effet, dans certaines circonstances, exiger le paiement d’une « juste indemnité ». La décision de la Commission ne saurait donc être considérée comme invalide pour ce motif.